af Gitte Eisenreich 2018
Ombudsmandens myndighedsguie om vejledningsspligt
Vejledning
overblik #5
1. Du er her:
2. Forside
5. Vejledning
Formålet med myndighedernes vejledningspligt er at imødekomme borgernes informationsbehov og undgå, at borgerne på grund af fejl, uvidenhed eller misforståelser udsættes for retstab.
Myndighederne skal således i nødvendigt omfang yde vejledning og bistand til borgere, der henvender sig om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde.
Vejledningen bør sikre, at borgeren får tilstrækkelig orientering om, hvilken betydning reglerne på et givet område har, og hvordan borgeren lettest og mest effektivt kan opfylde de krav, der følger af lovgivningen.
Manglende dokumentation for vejledning førte til, at en ansøgning om førtidspension skulle bedømmes efter tidligere gældende regler, der var mere fordelagtige for ansøgeren
Ankestyrelsen anså en borgers ansøgning om førtidspension for at være trukket tilbage under et møde mellem borgeren og kommunen. Det betød, at borgeren ikke kunne få sin sag bedømt efter de tidligere gældende pensionsregler, der var mere fordelagtige for hende. Borgeren var dog ikke enig i, at hun havde trukket ansøgningen tilbage.
Ombudsmanden udtalte, at det forekom vanskeligt at forstå, hvilken interesse borgeren – på et oplyst grundlag – skulle have i at trække sin ansøgning tilbage. Kommunen var forpligtet til at vejlede om, at der ikke ville blive truffet afgørelse efter de gamle pensionsregler, hvis borgeren trak sin ansøgning tilbage. Desuden skulle kommunen vejlede om forskellen på de nye og de gamle pensionsregler. Det var ombudsmandens opfattelse, at Ankestyrelsen på baggrund af sagens skriftlige materiale ikke kunne konkludere, at kommunen havde overholdt sin vejledningspligt over for borgeren.
På baggrund af ombudsmandens udtalelse hjemviste Ankestyrelsen sagen til fornyet behandling i kommunen. I afgørelsen om hjemvisning skrev Ankestyrelsen, at borgerens ansøgning skulle behandles efter de tidligere gældende regler, som var mere fordelagtige for borgeren.
1 Oversigt
I dette overblik beskrives reglerne om myndigheders vejledning af borgere.
En myndighed skal i nødvendigt omfang yde vejledning og bistand til borgere, der henvender sig om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde. Myndighedernes almindelige vejledningspligt behandles i afsnit 2. Særregler om vejledningspligt omtales i afsnit 3.
Desuden er der i visse tilfælde pligt for myndighederne til at give generel information til offentligheden om deres virksomhed. Denne pligt omtales i afsnit 4.
Modtager en myndighed en skriftlig henvendelse, som ikke vedrører dens sagsområde, skal henvendelsen så vidt muligt videresendes til rette myndighed. Videresendelsespligten beskrives i afsnit 5.
Afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed, skal, når de meddeles skriftligt, som udgangspunkt være ledsaget af en klagevejledning. Pligten til at give klagevejledning behandles i afsnit 6.
Afgørelser, der kun kan indbringes for domstolene inden for en lovbestemt frist, skal være ledsaget af oplysning herom. Pligten til at vejlede om søgsmålsfrister omtales i afsnit 7.
2 Almindelig vejledningspligt
Formålet med myndighedernes vejledningspligt er at imødekomme borgernes informationsbehov og undgå, at borgerne på grund af fejl, uvidenhed eller misforståelser udsættes for retstab.
Vejledningspligten kan følge af både forvaltningsloven, almindelige retsgrundsætninger og god forvaltningsskik. Desuden kan en særlig vejledningspligt følge af særregler i lovgivningen.
2.1. Hvornår skal der gives vejledning?
En myndighed skal i nødvendigt omfang yde vejledning og bistand til personer, der henvender sig om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde. Det følger af forvaltningslovens § 7, stk. 1.
Vejledningspligten efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, gælder alene i tilknytning til sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse. Det følger af lovens § 2, stk. 1. Efter sin ordlyd forpligter forvaltningsloven således ikke myndighederne til at yde vejledning og bistand i forbindelse med udøvelsen af faktisk forvaltningsvirksomhed.
Det følger dog af almindelige retsgrundsætninger og god forvaltningsskik, at der også skal ydes vejledning uden for forvaltningslovens anvendelsesområde, herunder i forbindelse med faktisk forvaltningsvirksomhed.
En pligt til at vejlede i andre sammenhænge end afgørelsessager kan desuden følge af særregler i lovgivningen. Se afsnit 3 nedenfor.
Vejledningspligten i forvaltningslovens § 7, stk. 1, gælder efter sin ordlyd kun i forhold til personer, der selv henvender sig om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde.
Det antages dog, at en myndighed har pligt til at vejlede en borger, som myndigheden er i forbindelse med, selv om borgeren ikke direkte eller indirekte har bedt om vejledning, men hvor det fremstår som naturligt og relevant at give borgeren vejledning. Det gælder bl.a. i tilfælde, hvor myndighedens svar eller handlemåde ellers kan virke vildledende. Det gælder også, når borgeren på en urimelig måde kan blive fastlåst eller miste en rettighed, hvis myndigheden ikke vejleder om forhold, som borgeren ikke synes at være bekendt med.
På tilsvarende måde bør myndigheden efter omstændighederne også yde vejledning om andet end det, som borgeren udtrykkeligt har bedt om at blive vejledt om. Således bør myndigheden i almindelighed yde vejledning, hvis borgeren særligt har fremhævet omstændigheder af faktisk eller retlig karakter, som efter de regler, der gælder på området, må give myndigheden anledning til bemærkninger. Det vil eksempelvis være tilfældet, hvis det må antages, at borgeren har misforstået eller ikke kender de relevante regler.
Efter god forvaltningsskik burde en fængselsfunktionær være blevet vejledt om retten til at have en bisidder ved en tjenstlig samtale
Et fængsel sendte en indstilling til Direktoratet for Kriminalforsorgen om at afskedige en fængselsfunktionær på grund af manglende egnethed. Fængslet havde forinden holdt et møde med funktionæren. På dette møde meddelte fængslet, at funktionæren ville blive indstillet til afskedigelse og var fritaget fra tjenesten med det samme.
Ombudsmanden udtalte, at fængslet som følge af bl.a. god forvaltningsskik burde have vejledt funktionæren om retten til at tage en bisidder med til mødet. Forvaltningslovens § 7 gælder kun for afgørelsessager og efter ordlyden kun i forhold til personer, der retter henvendelse til myndighederne. Men bestemmelsen har ikke gjort udtømmende op med vejledningspligten, idet vejledningspligten kan følge af god forvaltningsskik i andre tilfælde.
Vejledningspligten i forvaltningslovens § 7, stk. 1, gælder efter sin ordlyd kun spørgsmål inden for myndighedens sagsområde. Spørgsmål uden for myndighedens sagsområde skal så vidt muligt videresendes eller henvises til rette myndighed. Se afsnit 5 nedenfor.
I praksis har der i særlige tilfælde også været rejst spørgsmål om myndigheders vejledning uden for eget sagsområde.
Udlændingestyrelsens vejledning i sag om tidsubegrænset opholdstilladelse levede ikke op til kravene i forvaltningslovens § 7
En mand ringede til Udlændingestyrelsen og spurgte, om hans samlevers kontanthjælp kunne få betydning for hans verserende sag om tidsubegrænset opholdstilladelse. Udlændingestyrelsen svarede, at samleverens kontanthjælp ikke havde betydning for hans mulighed for at få tidsubegrænset opholdstilladelse.
Men netop fordi samleveren fik kontanthjælp, fik manden automatisk udbetalt supplerende kontanthjælpsydelse. Det var en følge af de dagældende regler i aktivloven om gensidig forsørgelsespligt mellem samlevende. Udlændingestyrelsen meddelte derefter afslag på tidsubegrænset opholdstilladelse.
Ombudsmanden udtalte, at Udlændingestyrelsens vejledning ikke levede op til kravene i forvaltningslovens § 7, stk. 1. Udlændingestyrelsen havde ikke pligt til at vejlede mere konkret og detaljeret om aktivloven, der ikke hørte under styrelsen. Men styrelsen burde have taget forbehold over for manden og have henvist ham til at spørge f.eks. sin kommune om reglerne for kontanthjælp. Ombudsmanden henstillede, at sagen blev taget op til fornyet vurdering.
2.2. Vejledningens indhold og omfang
De nærmere krav til vejledningens indhold og form kan ikke angives generelt, men afhænger af omstændighederne og de spørgsmål, som borgeren eventuelt stiller. Hovedsynspunktet er, at vejledningen skal have et indhold, der sikrer, at borgeren ikke udsættes for et retstab på grund af fejl, uvidenhed eller misforståelser. Hvis reglerne er indviklede, eller sagen kan få særligt indgribende konsekvenser for borgeren, stilles der skærpede krav til vejledningen. Med andre ord skal vejledningen imødekomme borgerens informationsbehov.
Vejledningens indhold og omfang vil afhænge af en konkret vurdering af den enkelte borgers behov og forudsætninger. På den ene side skærpes vejledningspligten, hvis borgeren har særlige problemer så som ordblindhed eller et andet kommunikationsproblem.
På den anden side vil vejledningspligten kunne indsnævres, hvis borgeren er repræsenteret af nogen, som må formodes at have særligt kendskab til regelgrundlaget, f.eks. en advokat eller en godkendt revisor.
Der bør efter omstændighederne også vejledes om, at der kan ydes supplerende individuel vejledning, hvis borgeren ønsker det.
OBS.: Den vejledning, som myndigheden giver, skal være juridisk korrekt og i overensstemmelse med sandheden. Hvis myndigheden har givet forkert eller mangelfuld vejledning, bør den snarest af egen drift korrigere vejledningen.
Afhængigt af omstændighederne og de spørgsmål, som borgeren stiller, bør vejledningen sikre, at borgeren får tilstrækkelig orientering om
- de relevante regler på området,
- hvordan borgeren lettest og mest effektivt kan opfylde de eventuelle krav, der er i lovgivningen,
- hvilken fremgangsmåde der skal følges af den, der henvender sig til myndigheden, og
- hvilke oplysninger der skal tilvejebringes af borgeren som led i sagsbehandlingen.
Vejledningspligten går dog ikke så langt, at den i realiteten indebærer et krav om, at myndigheden generelt skal give forhåndsbesked om udfaldet af en eventuel kommende eller verserende sag.
Når en borger henvender sig med spørgsmål om de faktiske omstændigheder i en sag, kan der være anledning til at vejlede borgeren om adgangen til at søge aktindsigt i sagen.
Myndigheden bør også i nødvendigt omfang bistå en borger, der retter henvendelse til myndigheden, med at udfylde eventuelle ansøgningsskemaer, anmeldelser e.l., der vedrører myndighedens eget område.
Myndigheden bør efter omstændighederne også vejlede om sagens gang, herunder eventuelle tidsfrister og særlige sagsbehandlingsrutiner. Retningslinjer om sagsbehandlingens tilrettelæggelse, herunder om underretning til sagens parter om den forventede sagsbehandlingstid, findes bl.a. i afsnit XII i vejledning om forvaltningsloven.
Integrationsministeriet skulle have vejledt om EU-regler
En borger havde fået afslag på at blive familiesammenført med sin registrerede partner. Borgeren skrev herefter til integrationsministeren for at få vejledning om eventuelle andre muligheder for at få opholdstilladelse til partneren. I brevet nævnte han udtrykkeligt muligheden for at benytte sig af EU-reglerne om arbejdskraftens fri bevægelighed ved at flytte til Sverige. Ministeren henviste i svaret borgeren til at søge information på udlændingemyndighedernes hjemmeside nyidanmark.dk.
Integrationsministeriet mente, at forpligtelsen til at vejlede borgeren var opfyldt med den generelle henvisning til hjemmesiden. Ombudsmanden fandt derimod, at ministeriet udtrykkeligt burde have vejledt borgeren om muligheden for at få familiesammenføring efter EU-reglerne – som minimum ved at henvise til, at man på hjemmesiden kunne læse om praksis for familiesammenføring på grundlag af EU-reglerne. Efter ombudsmandens opfattelse havde det været naturligt, hvis ministeriet i brevet til borgeren i oversigtsform havde gengivet praksis på området.
2.3. Vejledningens form
Der stilles ikke særlige krav til vejledningens form. Den kan gives både skriftligt og mundtligt. Det afgørende er, at vejledningen gives på en sådan måde, at den opfylder sit formål, nemlig at imødekomme borgerens informationsbehov.
Vejledningen bør ydes i den form eller de former, der findes at give den bedste virkning over for borgeren, f.eks. en generel skriftlig vejledning i en publikation, individuel skriftlig vejledning i et brev til den berørte borger eller individuel mundtlig, herunder telefonisk, vejledning.
Hvis en mundtlig vejledning er et væsentligt sagsekspeditionsskridt i en sag, hvor der vil blive truffet en afgørelse, skal myndigheden snarest muligt gøre notat om vejledningen. Det følger af offentlighedslovens § 13, stk. 2. I notatet bør vejledningens indhold og omfang angives. Det bør også fremgå af notatet, hvornår og i hvilken form vejledningen blev givet.
Skriftlig vejledning vil ofte kunne gives i form af en generel orientering om reglerne på det pågældende område, f.eks. på en myndigheds hjemmeside eller som en pjece, der udleveres til alle, der retter henvendelse til myndigheden. Hvis der anvendes ansøgningsskemaer, kan vejledningen være trykt på skemaet.
Information via en myndigheds hjemmeside, pjecer e.l. kan dog ikke uden videre erstatte individuel og konkret vejledning. Hvis myndigheden henviser borgeren til at finde svar på myndighedens hjemmeside, bør myndigheden fortælle borgeren, hvor på hjemmesiden den relevante information findes. Desuden er det en forudsætning, at der på hjemmesiden rent faktisk er tilstrækkelig information om den situation, borgeren befinder sig i.
Den vejledningspligt, som en myndighed har over for en borger, der har en konkret sag til behandling hos myndigheden, er betydeligt mere vidtrækkende end de krav, der stilles til en myndigheds generelle vejledning om et forvaltningsområde.
Om generel information til offentligheden, se afsnit 4 nedenfor.
I en sag om pasningstilbud burde vejledning om svarfrist være givet i en anden form
Et forældrepar var utilfredse med, at kommunen ikke havde oplyst om den korte frist, der var til at svare på et pasningstilbud, eller om den sms-service, som kommunen havde i forbindelse med tilbud om en konkret plads.
Kommunen oplyste, at der blev orienteret om svarfristen og om sms-servicen i en pjece og på kommunens hjemmeside. Det var dog ikke alle de borgere, der skrev deres barn op til et dagtilbud, som modtog pjecen. Derimod modtog alle borgere, der skrev deres barn op til et dagtilbud i kommunen, et opskrivningsbevis. Men i opskrivningsbeviset blev der ikke orienteret om den korte svarfrist, der gjaldt, når barnet senere fik tilbudt plads, eller om sms-servicen.
Ombudsmanden udtalte, at kommunen i medfør af sin vejledningspligt efter forvaltningslovens § 7, stk. 1 – eller i hvert fald efter god forvaltningsskik – burde have orienteret borgerne om svarfristen og sms-servicen i opskrivningsbeviset eller klart og tydeligt fremhævet det i en vedlagt vejledning.
2.4. Forskellen på at vejlede og at træffe afgørelse
En myndigheds vejledning vil typisk bestå i information eller rådgivning om retsgrundlaget på et givet område eller om, hvilke muligheder der eksempelvis er for at imødekomme borgerens ønsker eller ansøge om hjælp i den ene eller anden form.
Det er vigtigt at skelne mellem situationer, hvor der ydes vejledning, og situationer, hvor myndigheden træffer afgørelse i forhold til borgeren. Det skyldes bl.a., at borgeren har en række rettigheder i de tilfælde, hvor myndigheden træffer afgørelse.
Når det er væsentligt at skelne mellem vejledning og afgørelse, er det således navnlig for at sikre, at myndigheden eksempelvis ikke (utilsigtet) træffer en afgørelse uden at tage højde for forvaltningslovens partsbeføjelser og krav til afgørelsens udformning.
2.5. Tolkning og oversættelse
Myndighederne må i almindelighed sikre sig, at de er i stand til at forstå og blive forstået af udlændinge, som henvender sig til myndighederne om sager, der skal tages under behandling af myndighederne. Det følger af forvaltningslovens § 7, stk. 1, og af officialprincippet.
Efter omstændighederne må myndighederne således stille tolke- og oversættelsesbistand til rådighed. Retningslinjer om tolke- og oversættelsesbistand er beskrevet i pkt. 32-36 i vejledning om forvaltningsloven.
I FOB 02.194 udtalte ombudsmanden, at det efter hans opfattelse stemmer bedst overens med principperne bag forvaltningslovens § 7, at myndighedernes skriftlige vejledning enten er skrevet på et sprog, som den pågældende udlænding forstår, eller at den pågældende udlænding på anden måde modtager tilsvarende vejledning på et sprog, som vedkommende forstår.
3 Særregler om vejledningspligt
Ud over forvaltningslovens § 7 gælder der på nogle områder særregler om vejledning. De handler bl.a. om, i hvilke situationer der skal ydes vejledning, og hvilket indhold og omfang vejledningen skal have.
Et eksempel på en særregel om udvidet vejledningspligt findes i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område. Det fremgår af lovens § 5, at kommunen skal behandle ansøgninger og spørgsmål om hjælp i forhold til alle de muligheder, der findes for at give hjælp efter den sociale lovgivning, herunder også rådgivning og vejledning. Kommunalbestyrelsen skal desuden være opmærksom på, om der kan søges om hjælp hos en anden myndighed eller efter anden lovgivning.
Et andet eksempel på en særregel om udvidet vejledningspligt findes i § 35, stk. 1, i lov om aktiv socialpolitik. Kommunen har efter loven en særlig pligt til at vejlede borgeren, og denne vejledning er en betingelse for at anvende lovens bestemmelser om sanktioner.
4 Generel information til offentligheden
Vejledningspligten efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, gælder som nævnt kun i sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en myndighed. En myndighed er dermed ikke efter forvaltningsloven forpligtet til generelt at informere offentligheden – f.eks. via myndighedens hjemmeside – om regler og praksis inden for myndighedens område.
En pligt til at give generel information kan dog følge af den øvrige lovgivning. Det kan bl.a. være i form af bestemmelser om, at myndigheden skal afgive en årsberetning. Se eksempelvis § 2, stk. 3, i lov om Institut for Menneskerettigheder, hvorefter der årligt afgives en beretning til Folketinget om institutionens virksomhed og udviklingen i menneskerettighedssituationen i Danmark.
Departementer, styrelser og direktorater, uafhængige nævn og råd samt den centrale forvaltning i kommunerne og regionerne skal på deres hjemmeside give borgerne information om deres virksomhed. Det følger af offentlighedslovens § 17.
Det følger desuden af god forvaltningsskik, at en myndighed i et vist omfang bør informere borgerne om praksis på myndighedens område, f.eks. via myndighedens hjemmeside eller på anden lettilgængelig måde som f.eks. pjecer.
En myndighed, der informerer offentligheden om praksis f.eks. via sin hjemmeside, bør sikre, at den offentliggjorte information er let tilgængelig, korrekt, opdateret og tilstrækkeligt detaljeret til, at borgeren kan få et overblik over sin retsstilling og dermed sine muligheder. Ved ændringer af en eksisterende praksis gælder der en særlig forpligtelse til at informere offentligheden om den nye praksis.
Udlændingemyndigheders officielle hjemmeside informerede ikke godt nok om EU-praksis på udlændingeområdet
Medierne beskyldte i en række artikler Udlændingeservice for i årevis at have undladt at vejlede om muligheden for at få familiesammenføring på grundlag af EU-retten.
Ombudsmanden gik på den baggrund ind i sagen og kritiserede bl.a. udlændingemyndighederne for ikke at have informeret godt nok om praksis for familiesammenføring efter EU-retten på deres officielle hjemmeside nyidanmark.dk.
5 Videresendelse
Modtager en myndighed en skriftlig henvendelse, som ikke vedrører dens sagsområde, videresendes henvendelsen så vidt muligt til rette myndighed. Det følger af forvaltningslovens § 7, stk. 2.
Har en borger rettet personlig eller telefonisk henvendelse til en forkert myndighed, bør borgeren orienteres om, hvilken myndighed henvendelsen skal rettes til.
I relation til ansøgnings- og klagefrister må en henvendelse anses for at være kommet frem, når den er modtaget af en myndighed, der har pligt til at videresende den til rette myndighed.
Forvaltningslovens § 7, stk. 2, angår efter sin ordlyd videresendelse fra en myndighed til en anden. Modtager en del af en myndighed en henvendelse, som vedrører en anden del af myndigheden, gælder der dog en tilsvarende pligt til at videresende henvendelsen.
Samme principper antages at gælde, hvis det er domstolene, der er rette myndighed for en henvendelse, som bliver sendt til en forvaltningsmyndighed.
At en borger tidligere er blevet vejledt om, hvilken myndighed han eller hun skal kommunikere med, fritager ikke andre myndigheder for videresendelsespligten.
Videresendelsespligten gælder dog kun ”så vidt muligt”. Myndigheden er således kun forpligtet til at videresende en henvendelse, hvis det tilstrækkeligt tydeligt fremgår, hvad der er sigtet med henvendelsen, og myndigheden på dette grundlag – eventuelt suppleret af telefonisk henvendelse til afsenderen eller den formodede rette myndighed – med rimelig sikkerhed kan afgøre, hvilken myndighed henvendelsen skal rettes til.
Ankestyrelsens afvisning af en klage var i strid med bl.a. videresendelsespligten i forvaltningsloven
Ankestyrelsen afviste at behandle en klage, fordi det var uklart, om Ankestyrelsen var rette klageinstans. Klagen handlede om et barn, som var blevet frataget en ordning med hjælp om natten.
Ankestyrelsen kontaktede kommunen for at afklare, efter hvilken bestemmelse hjælpen var bevilget, men det kunne kommunen ikke oplyse. Herefter afviste Ankestyrelsen at behandle klagen, med henvisning til at det var usikkert, om Ankestyrelsen havde kompetence til at behandle den.
Ombudsmanden fandt ikke, at Ankestyrelsen med afgørelsen om at afvise klagen havde overholdt officialprincippet og videresendelsespligten i forvaltningsloven. Ankestyrelsen burde have undersøgt sagen nærmere, inden den traf afgørelse om at afvise sagen. I så fald ville Ankestyrelsen bl.a. være blevet bekendt med, at myndighedsansvaret for hjælpen lå hos regionsrådet, og Ankestyrelsen kunne have rettet henvendelse til regionen.
Der kan efter omstændighederne være grund til ikke at videresende en henvendelse, især hvis der er særlige grunde til at antage, at borgeren ikke ønsker, at myndigheden foretager en videresendelse. I disse tilfælde bør myndigheden vejlede borgeren om, hvilken myndighed der i stedet er rette modtager af henvendelsen. Det kan bl.a. være tilfældet, hvis en borger har fremsendt oplysninger om rent private forhold, f.eks. strafbare forhold eller alvorlige sygdomme.
Patientklagenævn burde generelt videresende klager
På en række sagsområder videresendte Sundhedsvæsenets Patientklagenævn kun undtagelsesvis klager, der faldt uden for nævnets kompetence. Der skete således kun videresendelse, når klageren udtrykkeligt anmodede om det. I den forbindelse henviste nævnet til, at en klage til nævnet som udgangspunkt indeholdt meget følsomme oplysninger, og at en videresendelse heraf til anden myndighed ikke nødvendigvis ville være i klagerens interesse.
Ombudsmanden var enig i, at sådanne forhold efter omstændighederne kunne medføre, at borgeren i stedet burde vejledes om muligheden for selv at henvende sig til den rette myndighed. Pligten til at videresende efter forvaltningslovens § 7, stk. 2, kunne dog ikke fraviges som udgangspunkt, men kun efter en konkret vurdering af de modstående hensyn i hvert enkelt tilfælde. Den omstændighed, at en klage til nævnet indeholdt meget følsomme oplysninger, var ikke nødvendigvis til hinder for, at sagen blev oversendt til rette myndighed. Hvis nævnet var i tvivl om, hvorvidt borgeren ønskede klagen videresendt, kunne tvivlen eventuelt afklares ved at spørge borgeren.
6 Klagevejledning
En afgørelse, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed, skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en vejledning om klageadgang. Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver parten medhold. Vejledningen skal angive klageinstansen og oplyse om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder om eventuel tidsfrist. Det følger af forvaltningslovens § 25.
Klage sker på borgerens initiativ. Det er derfor vigtigt, at borgeren bliver vejledt om muligheden for at klage.
Myndigheden er desuden som udgangspunkt forpligtet til at begrunde en afgørelse. Det er væsentligt i forhold til borgerens overvejelser om, hvorvidt der skal klages, og med hvilken argumentation.
6.1. Hvornår skal der gives klagevejledning?
Pligten til at give klagevejledning gælder kun i de tilfælde, hvor en afgørelse kan påklages til en anden forvaltningsmyndighed. Der er dog intet til hinder for, at en myndighed oplyser om, at der ikke kan klages over afgørelsen til anden forvaltningsmyndighed.
Pligten til at give klagevejledning gælder desuden ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. Er det tvivlsomt, om afgørelsen giver parten fuldt ud medhold, skal afgørelsen ledsages af en klagevejledning. Det gælder f.eks., hvis der stilles vilkår eller betingelser i en tilladelse, som ligger ud over det ansøgte, og som ikke har karakter af standardvilkår, der efter lovgivningen i øvrigt gælder for tilladelser af den pågældende karakter.
Hvis der i en sag er flere parter, skal der gives klagevejledning til den eller de parter, der ikke får fuldt ud medhold. I tilfælde, hvor en afgørelse kan påklages af andre, kan der dog – som et led i myndighedens almindelige forpligtelse til at give vejledning – være grund til at underrette også den part, der får fuldt ud medhold, om, at andre kan klage.
Klagevejledning skal gives i forbindelse med meddelelsen af den trufne afgørelse. Klagevejledningen vil derfor blive givet til enhver, som modtager en sådan meddelelse. I tilfælde, hvor afgørelsen meddeles til andre end dem, der er klageberettigede, må klagevejledningen i nødvendigt omfang indeholde oplysninger om kredsen af klageberettigede.
Det er uden betydning, om klageadgangen er lovhjemlet eller blot følger af den almindelige ulovbestemte regel om administrativ rekurs. Klagevejledning skal kun gives i forbindelse med afgørelser, der umiddelbart kan påklages til en overordnet forvaltningsmyndighed. Beslutninger, der træffes som led i selve sagsforberedelsen (procesledende beslutninger), skal derfor også kun ledsages af klagevejledning, hvis de kan påklages særskilt.
Der skal efter forvaltningslovens § 25 kun gives klagevejledning i forbindelse med afgørelser, som meddeles skriftligt. Den almindelige vejledningspligt efter forvaltningslovens § 7 og god forvaltningsskik medfører imidlertid, at en myndighed også om nødvendigt skal give klagevejledning, hvor en forvaltningsafgørelse meddeles mundtligt. En omstændighed, der kan medføre, at myndigheden bør give klagevejledning, uanset at afgørelsen er meddelt mundtligt, kan f.eks. være, at borgeren forgæves beder myndigheden om at genoptage sagen.
Når der gives mundtlig klagevejledning, bør myndigheden gøre notat om vejledningen, så den efterfølgende kan dokumenteres.
Forvaltningslovens § 25 kræver ikke, at der vejledes om muligheden for at klage til Folketingets Ombudsmand. Der er i almindelighed heller ingen pligt til at give oplysninger om muligheden for at rette henvendelse til en tilsynsmyndighed – hverken det almindelige kommunale tilsyn eller en særlig tilsynsmyndighed som Datatilsynet. Det gælder, selv hvor lovgivningen indeholder frister for prøvelse ved de pågældende instanser. Der er desuden ikke efter forvaltningslovens § 25 pligt til at oplyse om muligheden for remonstration.
Det følger imidlertid af offentlighedslovens § 38, at en afgørelse om afslag på aktindsigt, der er truffet af en kommune, en region eller et kommunalt fællesskab i sager, hvor der ikke er nogen administrativ klageinstans, skal være ledsaget af en vejledning om muligheden for at indbringe sagen for den kommunale og regionale tilsynsmyndighed.
Af den almindelige vejledningspligt, der gælder for alle myndigheder, følger det derudover, at myndighederne, når der skønnes at være behov for det, skal oplyse borgerne om muligheden for at rette henvendelse til en tilsynsmyndighed, f.eks. de kommunale tilsynsmyndigheder. Det samme gælder muligheden for at klage til Folketingets Ombudsmand. En myndigheds pligt til at vejlede om tilsynsmyndigheder og Folketingets Ombudsmand gælder eksempelvis, når der ikke er adgang til administrativ rekurs, og borgeren spørger myndigheden om, hvilke klagemuligheder der er.
Pligten til at vejlede om klage til tilsynsmyndigheder og ombudsmanden vil f.eks. være aktuel i de tilfælde, hvor en borger retter henvendelse til en myndighed om ændring af en afgørelse, og hvor der ikke ved genoptagelse af sagen er udsigt til, at afgørelsen bliver ændret, og der ikke er andre klagemuligheder.
Erstatningsnævn skulle have rådgivet om klagemuligheder
En 90-årig kvinde blev i forbindelse med et tyveri på et apotek væltet omkuld og brækkede sin hofte. Erstatningsnævnet afslog at give erstatning, idet nævnet ikke mente, at det med tilstrækkelig sikkerhed kunne antages, at skaden var sket ved en overtrædelse af straffeloven.
Ombudsmanden kritiserede, at nævnet ikke efter anmodning herom havde vejledt kvinden om, at hun kunne klage over nævnets afgørelse til ombudsmanden, og ikke tidligere end sket havde vejledt om, at nævnets afgørelse kunne indbringes for domstolene.
I særlovgivningen kan der være fastsat særlige regler om klagevejledning. Et eksempel findes i lov om anvendelse af tvang i psykiatrien. Det følger af lovens § 32, stk. 1, at patienten ved enhver anvendelse af tvang skal vejledes om adgangen til at påklage indgrebet.
6.2. Vejledningens indhold
Klagevejledningen skal angive, hvilken myndighed der er klageinstans, og oplyse om fremgangsmåden ved indgivelse af klagen, herunder om eventuelle tidsfrister, og om klagen skal indsendes gennem den myndighed, der har truffet afgørelsen i første instans.
Vejledningen skal også i nødvendigt omfang indeholde oplysning om, hvorvidt der gælder særlige begrænsninger i klageinstansens kompetence.
Det kan desuden være hensigtsmæssigt at vejlede om andre oplysninger, der er egnede til at fremme behandlingen af klagesagen. Det vil eksempelvis være nærliggende at oplyse, om bestemte dokumenter eller oplysninger bør ledsage klagen. Efter omstændighederne kan det også være hensigtsmæssigt at henlede en parts opmærksomhed på, at en klage til et overordnet organ kan føre til et resultat, der er dårligere for parten.
Klagevejledningen skal udformes således, at modtageren ikke med rimelighed kan komme i tvivl om, hvornår klagemyndigheden senest skal have modtaget en klage.
Arbejdsskademyndighedernes vejledning var ikke korrekt og relevant i forhold til den enkelte sag
Arbejdsskademyndighedernes vejledning om mulighederne for genoptagelse af arbejdsskadesager var ikke retvisende. Ombudsmanden udtalte, at vejledning om mulighederne for genoptagelse – ligesom vejledning om eventuelle klagemuligheder – har til formål at sikre, at en borger får den information, som er nødvendig for, at han eller hun kan varetage sine interesser. Det var derfor vigtigt, at arbejdsskademyndighedernes vejledning om mulighederne for genoptagelse var både korrekt og relevant i forhold til den enkelte sag.
Efter ombudsmandens opfattelse burde en korrekt og relevant vejledning om mulighederne for genoptagelse indeholde såvel vejledning om eventuelle lovbestemte regler om genoptagelse som vejledning om de almindelige ulovbestemte regler om genoptagelse. Desuden skulle en korrekt og relevant vejledning tilpasses den enkelte sag.
Efter ombudsmandens opfattelse var det således ikke korrekt eller relevant i den konkrete sag at vejlede om muligheden for genoptagelse af afviste arbejdsskadesager, når der var tale om en anerkendt arbejdsskade. Det forhold, at Arbejdsskadestyrelsens vejledninger fandtes i et elektronisk konceptsystem, der gjorde det vanskeligt og bekosteligt at tilpasse vejledningsteksterne til den enkelte sag, kunne efter ombudsmandens opfattelse ikke føre til et andet resultat, da anvendelsen af standardtekster forudsætter, at myndigheden vurderer, om indholdet af standardteksten er retvisende i det enkelte tilfælde.
6.3. Vejledningens form
Klagevejledningen skal gives samtidig med, at afgørelsen meddeles.
Vejledningen kan medtages i selve afgørelsen eller fremgå af en særskilt vejledning, som samtidig sendes til borgeren. Afgørelsen bør i så fald indeholde en henvisning til vejledningen.
7 Vejledning om frister for domstolsprøvelse
Der gælder ikke et krav om, at myndighederne generelt skal vejlede om adgangen til at indbringe en afgørelse for domstolene.
Afgørelser, der kun kan indbringes for domstolene inden for en lovbestemt frist, skal dog være ledsaget af oplysning herom. Det følger af forvaltningslovens § 26.
Et eksempel på en lovbestemt frist findes i skatteforvaltningslovens § 48, stk. 3, der fastsætter en frist på tre måneder for at indbringe en endelig administrativ afgørelse for domstolene.
Det er ikke tilstrækkeligt, at myndigheden mere generelt oplyser, at sagen kan indbringes for domstolene inden for den relevante frist. Myndighedens vejledning bør omfatte oplysninger om, ved hvilken ret sagen i givet fald vil skulle anlægges, og mod hvem stævningen skal udtages, ligesom de relevante adresser bør angives.
Ud over tilfælde, hvor der gælder en lovbestemt frist for at indbringe en afgørelse for domstolene, følger det af god forvaltningsskik, at borgerne – når sagsanlæg vil være nærliggende – bør vejledes om muligheden for at indbringe sagen for domstolene. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis der på det pågældende forvaltningsområde er særlige regler for, at sagen kan indbringes for domstolene, eller hvor borgeren i øvrigt spørger om mulighederne for at klage over afgørelsen.
En borger kan hos domstolene få vejledning om at anlægge sag og om mulighederne for retshjælp og fri proces mv. Det følger af retsplejelovens § 348, stk. 5.
8 Typiske fejl
Myndighedernes vejledning bør sikre, at borgeren får tilstrækkelig orientering om, hvilket indhold reglerne på et givet område har, og hvordan borgeren lettest og mest effektivt kan opfylde de krav, der følger af lovgivningen.
Eksempler på typiske fejl i forbindelse med vejledning:
- Myndigheden yder ikke vejledning til en person, der henvender sig om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde. Se afsnit 2.
- Myndigheden giver en utilstrækkelig vejledning. Se afsnit 2.2.
- Myndigheden giver ikke en konkret, individuel vejledning, som er tilpasset borgerens forudsætninger. Se afsnit 2.
- Myndigheden træffer (utilsigtet) en afgørelse i forbindelse med vejledning af borgeren uden at iagttage forvaltningslovens regler.
- Generel information på myndighedens hjemmeside er ikke korrekt. Se afsnit 4.
- Myndigheden videresender ikke en skriftlig henvendelse til rette myndighed, selv om det er muligt. Se afsnit 5.
- Myndigheden overser, at der er tale om en afgørelse, som kan påklages, og giver derfor ikke klagevejledning. Se afsnit 6.
9 Konsekvenser af manglende eller mangelfuld vejledning
9.1. Almindelig vejledningspligt
Manglende eller mangelfuld vejledning kan påvirke borgernes tillid til myndigheden og føre til kritik fra ombudsmanden.
Tilsidesættelse af vejledningspligten – enten ved manglende eller ufuldstændig vejledning – vil normalt ikke kunne påvirke en afgørelses gyldighed.
Hvis vejledningen er mangelfuld, har myndigheden imidlertid begået en retlig fejl. Det kan i nogle tilfælde betyde, at myndigheden skal rette op på fejlen ved at stille borgeren, som om der var givet korrekt vejledning, og borgeren havde handlet i overensstemmelse hermed.
Kommune kunne ikke dokumentere, at den havde vejledt om tilbagebetaling
En kommune havde pålagt en borger et rykkergebyr i forbindelse med opkrævningen af for meget udbetalt boligstøtte. Ombudsmanden udtalte, at selv om der var hjemmel til at opkræve et rykkergebyr, skulle betalingsfristen være overskredet, og borgeren skulle være gjort bekendt med, hvordan det skyldige beløb kunne betales til kommunen.
Ombudsmanden fandt, at fordi kommunen ikke kunne dokumentere, at den havde sendt et girokort til borgeren eller på anden måde vejledt borgeren om, hvordan og inden for hvilken frist den for meget udbetalte boligstøtte skulle tilbagebetales, måtte kommunen bære risikoen for bevisusikkerheden. Derfor kunne kommunen ikke pålægge borgeren et rykkergebyr.
Realudligning som følge af vejledningsfejl
Ved en lovændring blev der indført en tilmeldingsfrist i relation til børnepasningsorlov. Efter fristens udløb modtog det daværende ministerium for familie- og forbrugeranliggender flere henvendelser fra borgere, der ikke stod registreret som tilmeldt orlovsordningen. I visse tilfælde måtte det anses for rimelig sandsynligt, at myndighederne havde begået fejl ved vejledning om tilmeldingsproceduren. Ministeriet besluttede, at borgere i sådanne tilfælde, uanset den manglende registrering, efter omstændighederne kunne anses for tilmeldt ordningen.
Ombudsmanden udtalte, at myndighedernes praksis havde hjemmel i den almindelige forvaltningsretlige grundsætning om såkaldt realudligning som reaktion på vejledningsfejl mv. Myndighedernes manglende eller mangelfulde vejledning til en borger – i det konkrete tilfælde f.eks. om indførelsen af en tilmeldingsfrist – kunne efter denne grundsætning føre til, at borgeren blev stillet, som om korrekt vejledning var givet, og borgeren havde handlet i overensstemmelse hermed.
Manglende vejledning om ansøgningsfrister mv. vil kunne indebære, at fristen ikke begynder at løbe. Se tilsvarende afsnit 8.2 om klagefrister.
Hvis myndigheden ikke har givet tilstrækkelig vejledning, og det har medført et retstab for en borger, vil der efter omstændighederne kunne blive tale om erstatningsansvar. Det gælder i forhold til både manglende og mangelfuld vejledning. Om vejledningen er ansvarspådragende, må naturligvis ses i sammenhæng med, hvilket informationsgrundlag parten forelagde for myndigheden.
Erstatningsansvar som følge af manglende vejledning
Landsbrugsministeriet havde i en periode fortolket en bestemmelse i landsbrugsloven forkert. Ministeriet havde som følge heraf bibragt en borger den urigtige retsopfattelse, at hun ikke var berettiget til at opføre beboelsesbygninger på sin landbrugsejendom.
På baggrund af en henvendelse fra borgeren burde ministeriet have været klar over, at borgeren fejlagtigt gik ud fra, at hun ikke var berettiget til at opføre en beboelsesbygning på sin ejendom.
Landsretten fandt, at der påhvilede ministeriet et erstatningsansvar for det tab, som borgeren havde lidt som følge af, at ministeriet undlod at vejlede hende om, at hun var berettiget til at bygge.
Ugeskrift for Retsvæsen U 1990.263 Ø
9.2. Vejledning om klage og frister for domstolsprøvelse
Manglende klagevejledning kan ikke medføre, at afgørelsen bliver ugyldig.
Derimod vil manglende klagevejledning kunne føre til, at klagen ikke kan afvises alene med den begrundelse, at en eventuel klagefrist er overskredet, eller at en foreskrevet fremgangsmåde for indgivelse af klage ikke er fulgt. Manglende vejledning om en klagefrist vil normalt medføre, at fristen først løber fra det tidspunkt, hvor vejledningen gives.
Hvis klagevejledningen er urigtig, idet der f.eks. er angivet en længere klagefrist end fastsat i lovgivningen, må fejlen normalt medføre, at klagen må anses for rettidig, hvis den angivne klagefrist er overholdt. Det gælder i hvert fald i sager med kun én part.
Klagefrist blev suspenderet som følge af manglende klagevejledning
En kommune nedsatte en borgers kontanthjælp, og borgeren klagede til Det Sociale Nævn over kommunens afgørelse. Det Sociale Nævn afviste at realitetsbehandle borgerens klage, med henvisning til at klagefristen var overskredet.
Ombudsmanden kritiserede, at kommunens meddelelse til borgeren om nedsat kontanthjælp bl.a. ikke var ledsaget af en klagevejledning. Han henviste i den forbindelse til, at hvis der ikke er givet klagevejledning, får det almindeligvis den konsekvens, at klagefristen suspenderes. På den baggrund fandt ombudsmanden det meget kritisabelt, at Det Sociale Nævn havde afvist at realitetsbehandle borgerens klage over kommunens afgørelse.
Uanset manglende klagevejledning antages det dog at være en forudsætning for at behandle en for sent indgivet klage, at klageren ikke har udvist ugrundet passivitet. Navnlig modstående hensyn til andre private parter, som har indrettet sig i tillid til en afgørelse, kan tale for, at manglende klagevejledning ikke tillægges betydning, når den, der senere ønsker afgørelsen prøvet, har udvist ugrundet passivitet.
Det anførte om manglende klagevejledning gælder tilsvarende ved manglende vejledning om en frist for at indbringe en sag for domstolene.
Væsentlige pointer
- En myndighed skal i nødvendigt omfang yde vejledning og bistand til personer, der henvender sig om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde. Det gælder ved enhver form for borgerhenvendelser – både i relation til afgørelsessager og faktisk forvaltningsvirksomhed. Se afsnit 2.
- Myndigheden skal vejlede på eget initiativ, hvis det fremstår som naturligt og relevant at give en borgeren vejledning. Se afsnit 2.1.
- Myndigheden skal vejlede på en måde, der sikrer, at borgeren forstår vejledningen. Se afsnit 2.2.
- Hvis en mundtlig vejledning er et væsentligt sagsekspeditionsskridt i en sag, skal myndigheden gøre notat om vejledningen. Se afsnit 2.3.
- Departementer, styrelser og direktorater, uafhængige nævn og råd samt den centrale forvaltning i kommunerne og regionerne skal på deres hjemmeside give borgerne information om deres virksomhed. Se afsnit 4.
- Modtager en myndighed en skriftlig henvendelse, som ikke vedrører dens sagsområde, skal henvendelsen så vidt muligt videresendes til rette myndighed. Se afsnit 5.
- Afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed, skal, når de meddeles skriftligt, være ledsaget af en klagevejledning. Se afsnit 6.
- Afgørelser, der kun kan indbringes for domstolene inden for en lovbestemt frist, skal være ledsaget af oplysning herom. Se afsnit 7.